引言
新时代,在国家总体安全观的统领下，国家治理体系和治理能力现代化进程不断加快，应急管理与国防动员作为维护国家安全和社会稳定的重要支柱，其协同联动的重要性日益凸显。
如何实现政府应急预案与国防动员预案的有效衔接，构建平战一体、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急应战一体化机制，已成为提升国家综合安全能力的迫切课题。这不仅是应对复杂安全环境的现实需要，更是贯彻总体国家安全观、实现军民融合深度发展、增强国家韧性与抗风险能力的战略举措。
一、有效衔接的可行性分析
政府应急预案与国防动员预案，虽分属不同体系，但目标高度一致，均以保障人民生命财产安全、维护国家主权与社会稳定为根本宗旨。
政府应急预案主要针对各类突发事件，由各级人民政府及其职能部门依据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规制定，侧重于常态下的风险防控、监测预警、应急处置和恢复重建，其核心是“救急、减灾、保稳定”。
国防动员预案则依据《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国国防动员法》等军事法律制定，旨在国家面临战争或重大安全危机时，迅速将国家由平时状态转入战时或紧急状态，组织调动人力、物力、财力等资源服务于国防需要，其核心是“应战、备战、强支撑”。
两者在功能定位上各有侧重，但随着安全威胁的复合化、极端化，其边界日益模糊。例如，特大洪涝灾害不仅需要地方应急力量抢险救灾，往往还需动用军队、预备役部队参与抗洪抢险、转移群众；大规模网络攻击可能同时威胁民用关键基础设施和军事指挥系统，需要军地协同应对；突发重大疫情的防控与医疗资源调配，也可能涉及国防医疗力量的紧急支援。
由此可见，政府应急与国防动员在应对“非常规突发事件”时，已形成事实上的功能耦合与行动交集。
二、有效衔接面临的问题
（一）两种预案分属不同的编制主体和运行逻辑。
从预案体系的顶层设计来看，政府应急预案由各级应急管理部门牵头，按照“横向到边、纵向到底”的原则，覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件，形成“总体预案—专项预案—部门预案—地方预案”的层级结构。国防动员预案则由各级国防动员委员会（国动委）及其办公室主导，依据动员任务、动员对象和动员阶段，构建武装、经济动员、交通战备、人民防空等专业领域的预案体系。
两者在编制过程中，往往缺乏统一的规划协调，导致预案内容存在重叠、冲突或空白。例如，在应对重大自然灾害的专项预案中，政府预案可能预设了请求军队支援的条款，但具体在什么条件下启动、以何种程序申请、军队可提供的支援力量类型与规模、军地指挥权责如何划分等关键问题，缺乏与国防动员预案的精确对接。国防动员预案中虽有“应急支援”任务，但对支援对象（即政府应急行动）的具体需求、响应流程、保障标准等，也缺乏与政府应急预案的细化对接。这种“各自为政”的编制模式，使得预案在实战中难以形成无缝衔接的“行动链”，容易出现“需求提不清、响应跟不上、力量用不好”的被动局面。
（二）指挥机制的割裂是制约预案衔接的另一大瓶颈。
政府应急指挥体系通常以地方党委政府为核心，依托应急指挥中心，实行“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的指挥原则。而国防动员指挥体系则遵循“中央军委—战区—军兵种—部队”的军事指挥链条，强调集中统一、快速决断、令行禁止。在突发事件处置中，当需要军队力量介入时，往往面临“军地指挥权属不清、指挥关系不顺”的难题。政府应急指挥机构作为地方最高指挥中枢，需要对辖区内的所有应急力量进行统一调度，但军队作为国家武装力量，其行动必须服从军事指挥体系的命令。这种“双重指挥”或“多头指挥”的潜在冲突，极易造成指挥混乱、行动迟缓。
例如，在某地发生特大地震后，地方政府启动一级应急响应，成立现场指挥部，急需重型工程机械和医疗救援力量。若此时军队某部接到上级命令赶赴灾区，但未与地方指挥部有效对接，可能出现救援力量重复投入或关键区域力量不足的情况。更严重的是，若军地指挥机构对灾情判断、救援优先级、资源分配等存在分歧，缺乏权威、高效的协调平台，将严重削弱救援合力。尽管各级国动委在名义上承担军地协调职能，但其常设机构（国动办）多为议事协调机构，缺乏实际的指挥权和资源调配权，在紧急状态下难以有效整合军地力量，形同“协调难、指挥软”的尴尬局面。
（三）资源调配与保障能力的协同不足，进一步加剧了预案衔接的难度。
政府应急资源主要包括消防、医疗、交通、通信、物资储备等民用力量与设施，其调配依赖地方财政和行政体系。国防动员资源则涵盖预备役部队、民兵、国防交通专业保障队伍、国防动员物资储备、国防动员企业等，其动员与使用需遵循军事化管理流程。两者在资源种类、储备标准、调用程序、保障方式上差异显著。例如，政府应急物资储备库中的帐篷、食品、药品等生活物资，可能与国防动员储备库中的战备物资在规格、数量、存放地点上不一致，难以实现快速互补。
此外，交通保障是应急救援的生命线，政府应急预案中通常包含交通管制、道路抢通等内容，而国防动员预案中则有交通战备专业力量和运力动员计划。但在实际操作中，地方交通部门与军队运输投送部门之间缺乏常态化的运力信息共享和联合调度机制，导致军地运力难以优化配置，可能出现地方运力不足而军队运力闲置的浪费现象。
（四）信息共享的壁垒是阻碍预案有效衔接的“无形鸿沟”。
现代应急应战行动高度依赖信息的实时、准确、全面获取与传递。政府应急体系依托气象、地震、水利、卫健、公安等部门的监测预警网络，掌握大量的社会面、民生类信息。国防动员体系则通过军事侦察、情报分析、保密通信等渠道，获取涉及国家安全、军事部署的敏感信息。由于信息密级、传输渠道、技术标准、安全要求的差异，军地之间难以建立高效、安全的信息共享机制。
政府应急指挥机构往往无法及时获取军队掌握的灾区空中侦察、水文地质、电磁环境等关键信息，影响救援决策的科学性。而军队在执行支援任务时，也难以全面了解地方灾情动态、群众分布、基础设施损毁等详细情况，导致行动针对性不强。
尽管近年来各级推动建设军地联合指挥信息平台，但受限于保密规定、技术兼容性、数据接口不统一等因素，平台多处于“信息孤岛”或“浅层对接”状态，未能实现真正意义上的“数据融合、态势共判、行动协同”。在应急响应初期，信息的不对称往往导致“盲动”和“误动”，严重制约了整体行动效率。
三、有效衔接的对策建议
要破解上述难题，实现政府应急预案与国防动员预案的有效衔接，必须坚持问题导向，以系统思维推进机制创新与制度重构。
（一）强化顶层设计，建立统一的规划协调机制。
建议在国家层面，由国家应急管理部牵头，联合中央军委国防动员部、国家发展和改革委员会等部门，成立“国家应急应战一体化预案建设指导委员会”，负责统筹规划全国应急与动员预案的衔接工作。该委员会应制定《国家应急应战一体化预案编制指南》，明确衔接的基本原则、主要内容、技术标准和审批程序。在省级及以下层面，由各级党委政府主要领导和军分区（警备区）主官共同负责，整合应急管理部门和国动办职能，设立实体化的“应急应战联合指挥协调中心”（或称“一体化指挥中心”），赋予其跨部门、跨军地的协调权与部分指挥权。该中心应常态化运行，负责组织军地相关部门共同修订应急预案与动员预案，确保两者在目标设定、情景构建、任务分解、力量编成、资源保障、指挥流程等方面实现“同图作业、同频共振”。
（二）指挥机制上，必须确立“统一指挥、军地协同、专业处置”的原则。
建议在各级政府启动重大应急响应（如Ⅱ级以上）时，自动激活“应急应战联合指挥部”。该指挥部由地方行政首长担任总指挥，军队分管领导（如军分区司令员、战区联指代表）担任副总指挥，应急、公安、卫健、交通、电力、通信、国防动员等军地部门负责人作为成员。指挥部下设综合协调、抢险救援、医疗防疫、物资保障、交通通信、宣传报道、军队支援等若干专业组，明确各组军地单位的职责分工与协作流程。特别要细化军队支援力量的“进入—使用—撤离”全链条管理规范，明确军队力量在应急行动中的任务定位（如支援、协同、主导）、指挥关系（接受联合指挥部统一指挥或保持军事指挥独立性）、行动规则（遵守地方法律法规、尊重民族宗教习俗）以及军地指挥权移交的条件与程序。通过制度化设计，确保在紧急状态下，军地指挥机构能够迅速融合，形成“一个声音指挥、一张蓝图作战”的合力。
（三）资源协同是预案衔接的物质基础。
应推动建立“军地一体、平战结合、动态管理”的应急动员资源保障体系。
一是整合资源目录。由联合指挥协调中心牵头，组织军地相关部门，对辖区内的应急与动员资源进行全面普查，建立统一的“应急动员资源数据库”，涵盖人力（专业救援队、预备役、民兵、志愿者）、物力（救援装备、医疗物资、生活物资、工程机械）、财力（专项资金、保险赔付）、运力（车辆、船舶、航空器）、设施（避难场所、医院、通信节点）等各类资源，实现“一本账管理、一张图显示”。
二是优化储备布局。按照“就近保障、快速响应”的原则，推动政府应急储备库与国防动员储备库的物理或逻辑整合，鼓励在大型应急物资储备中心内设立国防动员物资专区，或在国防动员仓库中储备部分通用应急物资。推广“协议储备、产能储备、家庭储备”等模式，引导企业、社会组织和个人参与应急动员资源储备。
三是创新调用机制。制定《应急动员资源调用与补偿办法》，明确在紧急状态下，军地资源可依法优先调用、无偿使用或有偿征用，并建立快速审批通道和事后补偿机制，保障资源所有者的合法权益，激发社会参与积极性。
四是强化联合演练。将应急与动员资源的联合调用、协同保障作为军地联合演练的核心内容，通过实战化演训检验资源调配流程、磨合保障机制、发现并解决潜在问题。
（四）信息融合是提升预案衔接效能的关键支撑。
必须打破军地信息壁垒，构建安全、高效、智能的联合信息平台。建议在确保军事信息安全的前提下，依托国家电子政务外网、军队指挥信息网和北斗导航、高分遥感等共用基础设施，建设“军地应急应战一体化信息平台”。该平台应具备多源信息接入、数据融合处理、智能分析研判、可视化指挥调度、指令分发反馈等功能。政府侧接入气象、地震、水利、交通、卫健、公安等部门的监测预警数据，军队侧接入侦察情报、电磁频谱、运力状态、力量部署等非密或脱密信息。
平台通过数据脱敏、分级授权、安全加密等技术手段，实现军地信息的“按需共享、精准推送、安全可控”。在应急响应中，联合指挥部可通过平台实时掌握“一张图”态势，包括灾情分布、力量部署、资源位置、交通路况、通信覆盖等，实现“看得清、判得准、调得动”。同时，应建立军地信息联络员制度，指定专人负责信息交换与协调，确保在平台之外也能保持畅通的沟通渠道。
做好政府应急预案与国防动员预案的有效衔接，是一项涉及体制、机制、法制、技术、人才的系统工程，是提升国家综合安全能力的必然要求。它要求我们跳出部门藩篱和军地隔阂，以更高的战略视野、更实的创新举措，推动应急与动员两大体系从“物理拼接”走向“化学融合”。唯有如此，才能在面对未来可能发生的各种重大危机时，真正做到“召之即来、来之能战、战之必胜”，切实筑牢国家安全的坚固防线。
（本文为开源文献，由东方红智库研究人员编写，仅代表个人观点）
